Réforme du chômage : des mesures provisoires en 2021 ?

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Réforme du chômage : des mesures provisoires en 2021 ? La réforme de l'assurance chômage, mesure phare du programme électoral d'Emmanuel Macron, prévoit un certain nombre de nouveautés dont certaines sont en application depuis le 1er novembre 2019. Découvrez les principales mesures de cette refonte.

[Mise à jour du mardi 26 janvier 2021 à 19h45] Le ministère du Travail a réuni les partenaires sociaux ce lundi 25 janvier pour discuter :

  • D'une part, de l'adaptation temporaire de certains dispositifs de l'assurance chômage durant la crise du coronavirus. Les moins de 26 ans pourraient ainsi redevenir éligibles aux allocations avec quatre mois de travail et non plus six ; la dégressivité des allocations de plus de 4 500 euros pourrait intervenir après neuf mois d'indemnisation et non plus sept ; le bonus-malus pour les entreprises abusant des contrats courts pourrait être différé pour les secteurs les plus touchés par la crise.
  • D'autre part, du calendrier des mesures restant à entrer en vigueur. En effet, si après de nombreux reports, les dernières mesures devaient en principe rentrer en application au 1er avril 2021, le gouvernement veut éviter une application alors que l'économie est encore en crise. Il planche donc avec les partenaires sociaux sur des indicateurs (taux de chômage, nombre d'embauches...) qui permettraient de déterminer la date d'application de ces mesures. Elles risquent donc d'entrer en application bien après le 1er avril. Le ministère du Travail assure par ailleurs vouloir synchroniser l'entrée en vigueur des mesures concernant les demandeurs d'emploi et celles concernant les entreprises, mais affirme que toutes les mesures n'entreront pas nécessairement en application en même temps. S'il souhaite appliquer la majeure partie des dispositions courant 2021, probablement au second semestre, le bonus-malus des entreprises pourrait n'entrer en vigueur qu'en 2022, le ministère arguant que ce bonus-malus, se basant sur les embauches de l'année passée, aurait un impact sur les entreprises dès 2021.
  • Et de l'évolution d'une mesure rejetée par le Conseil d'Etat. En effet, le mode de calcul du salaire journalier de référence (SJR), qui permet ensuite de déterminer le montant des allocations, doit être modifié par la réforme, qui prévoyait initialement un calcul basé non plus sur les seuls jours travaillés mais sur le revenu mensuel du travail (incluant donc les jours non travaillés). Ce mode de calcul a été considéré par le juge administratif comme entraînant une rupture d'égalité entre les demandeurs d'emploi en emploi continu et ceux en emploi discontinu. Plusieurs options sont envisagées pour y remédier, et l'exécutif semble se diriger vers un plancher qui ne prendrait pas en compte tous les jours non travaillés.

Une réunion multilatérale est attendue mi-février, et un décret devrait suivre rapidement pour fixer un calendrier. Certaines mesures de la réforme du chômage sont déjà entrées en vigueur, comme le durcissement des conditions d'accès à l'indemnisation à partir du 1er novembre 2019 : la période de travail minimum pour accéder à l'assurance chômage est ramenée à 6 mois sur les 24 derniers mois, au lieu de 4 mois sur 28 (sauf pour les plus de 53 ans, qui ne sont pas concernés). Les conditions de rechargements des droits ont elles aussi été modifiées : auparavant, si un chômeur déjà indemnisé travaillait au minimum un mois (ou 150 heures), il pouvait prolonger sa durée d'indemnisation d'autant. Depuis le 1er novembre 2019, il lui faut au moins six mois pour le faire. Plus de détails sur le contenu de la réforme de l'assurance chômage et son calendrier d'application ci-dessous

Projet de réforme l'assurance chômage

Voici les principales mesures destinées à réformer l'assurance chômage :

  • Tous les salariés disposant au minimum de 5 ans d'ancienneté dans leur entreprise peuvent bénéficier de l'assurance chômage en cas de démission pour réaliser un projet professionnel depuis le 1er novembre 2019
  • Une nouvelle règle d'éligibilité des droits entre en vigueur depuis le 1er novembre 2019 :  la période de travail minimum pour accéder à l'assurance chômage est ramenée à 6 mois sur les 24 derniers mois au lieu de 4 mois sur 28
  • Le seuil minimum pour le rechargement des droits au chômage, lui, est porté à 6 mois depuis le 1er novembre 2019, au lieu de un mois. Cela signifie qu'il faut avoir travaillé 6 mois pour bénéficier du rechargement de ses droits
  • A compter du 1er avril 2020 initialement, une dégressivité de l'indemnisation est instaurée au début du 7e mois pour les salaires supérieurs à 4 500 euros bruts mensuels (entrée en vigueur reportée au second semestre 2021)
  • Les travailleurs indépendants peuvent bénéficier de l'assurance chômage, sans cotisation supplémentaire depuis le 1er novembre 2019
  • Pôle Emploi lance une nouvelle offre d'accompagnement et de services à destination des demandeurs d'emploi, des entreprises et des travailleurs précaires
  • Un système de bonus-malus est instauré à compter du 1er janvier 2020 initialement dans les entreprises de plus de 11 salariés afin de lutter contre l'enchaînement des CDD ou des missions d'intérim (entrée en vigueur reportée, probablement en 2022)
  • Pôle Emploi lance une nouvelle offre de services à destination des entreprises depuis le 1er janvier 2020 pour les aider à recruter
  • Un nouveau mode de calcul de l'indemnisation devait entrer en vigueur à compter du 1er avril 2020, basé non plus sur les seuls jours travaillés mais sur le revenu mensuel du travail (entrée en vigueur reportée au second semestre 2021).

Décret de réforme de l'assurance chômage

Lorsque l'on parle de décret portant sur la nouvelle réforme de l'assurance chômage, il est question des deux textes publiés au Journal Officiel le 28 juillet 2019, à savoir le décret n° 2019-797, relatif au régime d'assurance chômage, et le décret du n° 2019-796, relatif aux nouveaux droits à indemnisation, à diverses mesures relatives aux travailleurs privés d'emploi et à l'expérimentation d'un journal de la recherche d'emploi.

Un décret devrait être publié en février 2021, mentionnant les indicateurs qui permettront de fixer une date pour l'entrée en vigueur des mesures restantes.

Date de la réforme de l'assurance chômage

La réforme de l'assurance chômage a été mise en œuvre en 2019. Après l'échec de la négociation des partenaires sociaux, lancée en janvier 2019, le gouvernement a repris la main sur la transformation de l'assurance chômage. Deux décrets ont été publiés au cours de l'été 2019. Ces textes prévoient un certain nombre de nouveautés dont l'entrée en vigueur s'étale initialement du 1er novembre 2019 au 1er avril 2020.

Si une partie des mesures est  bien entrée en vigueur au 1er novembre 2019, la crise sanitaire et économique liée au coronavirus a bouleversé plusieurs fois le calendrier. Les mesures qui devaient entrer en vigueur au 1er avril 2020 ont été reportées plusieurs fois, au 1er septembre 2020, puis au 1er janvier 2021, puis au 1er avril 2021. A l'heure actuelle, le gouvernement consulte les partenaires sociaux afin d'établir une nouvelle date d'entrée en vigueur de ces mesures, mais également prévoir des mesures provisoires et fixer des indicateurs qui permettront de déterminer à quel moment la situation économique permettra l'entrée en application des mesures définitives. Cela concerne notamment la modification du mode de calcul du salaire journalier de référence pour la détermination du montant de l'ARE ainsi que le mécanisme de dégressivité de l'allocation pour les moins de 57 ans percevant au moins 4 500 euros brut par mois (touchant un montant d'allocation journalière supérieure à 84,6 euros).

En revanche, certains éléments clés sont bien en application, comme le durcissement des conditions d'accès à l'indemnisation  (période de travail minimum pour accéder à l'assurance chômage ramenée à 6 mois sur les 24 derniers mois, au lieu de 4 mois sur 28, sauf pour les plus de 53 ans), ou la modification des conditions de rechargements des droits (nécessité  pour un chômeur déjà indemnisé de travailler au moins six mois contre au minimum un mois ou 150 heures auparavant pour prolonger sa durée d'indemnisation).

Réforme de l'assurance chômage et coronavirus

L'épidémie de coronavirus et la crise sanitaire et économique qui a suivi ont bouleversé le calendrier de la réforme de l'assurance chômage, en tous cas pour les dispositions qui n'étaient pas encore entrées en vigueur.

Plusieurs mesures prévues pour le 1er avril 2020 avaient dans un premier temps été reportées au 1er septembre 2020, puis au 1er janvier 2021. Sont concernés la modification du mode de calcul du salaire journalier de référence pour la détermination du montant de l'ARE ainsi que le mécanisme de dégressivité de l'allocation pour les moins de 57 ans percevant au moins 4 500 euros brut par mois (touchant un montant d'allocation journalière supérieure à 84,6 euros). Le gouvernement avait ensuite annoncé début novembre un nouveau report d'une partie de sa réforme de l'Assurance chômage au 1er avril 2021. Cette réforme n'est pas supprimée, assurait l'exécutif, mais il estime qu'elle est difficilement compatible avec la crise économique actuelle.

Par ailleurs, le Conseil d'Etat, saisi par plusieurs organisations syndicales et patronales, a annulé mercredi 25 novembre deux dispositions importantes du décret de juillet 2019 sur la réforme de l'assurance-chômage : les modalités de calcul de novembre la base de l'indemnisation et le bonus-malus sur la cotisation chômage de certaines entreprises. En revanche, il n'a pas remis en cause le durcissement des conditions d'affiliation, ni l'introduction d'une dégressivité pour les hauts revenus. En ce qui concerne le bonus-malus, il s'agit d'une décision technique : le dispositif de bonus-malus renvoyait, pour certaines de ses modalités, à un arrêté là où il aurait fallu un renvoi à un décret, selon l'instance. En revanche, les modalités de calcul du salaire journalier de référence (SJR) introduites par la réforme entraînent une rupture d'égalité entre les demandeurs d'emploi en emploi continu et ceux en emploi discontinu, selon le juge administratif. Ce mode de calcul n'étant pas encore entré en vigueur, la décision ne change pas la situation actuelle des allocataires de l'assurance chômage. Le ministère du Travail a indiqué que "les concertations en cours depuis le mois de septembre à l'issue de la conférence du dialogue social de juillet, qui portent notamment sur l'adaptation des nouvelles modalités de calcul du SJR, et les conditions de mise en œuvre du bonus-malus, permettront de proposer des solutions conformes à la décision du juge."

Le ministère du Travail poursuit donc ces concertations avec les organisations syndicales et patronales, dans le but d'adapter la réforme au contexte économique. Fin janvier 2021, une série de réunions bilatérales a été organisée. Les discussions devraient aboutir à une série de modalités provisoires, qui seraient en application tant que la crise économique perdurerait. Le ministère propose ainsi que les conditions d'éligibilité soient revues pour les jeunes actifs : alors que la réforme a porté à six mois au lieu de quatre la durée minimale pour ouvrir droit aux allocations chômage, les moins de 26 ans pourraient bénéficier d'une éligibilité à partir de quatre mois de travail, au motif qu'ils cumulent plus souvent des contrats courts en début de carrière. Les organisations syndicales ont cependant fait remonter qu'un certain nombre de salariés continuait de cumuler les contrats précaires même passé 26 ans. La dégressivité des allocations de plus de 4 500 euros pourrait intervenir après neuf mois d'indemnisation et non plus sept ; le bonus-malus pour les entreprises abusant des contrats courts pourrait être différé pour les secteurs les plus touchés par la crise.

Ces discussions concernent aussi le calendrier des mesures.  Le gouvernement veut éviter une application alors que l'économie est encore en crise, et le ministère du Travail affirme vouloir attendre que les effets de la stratégie vaccinale se soient fait sentir avant d'appliquer les dernières mesures de la réforme. Il planche donc avec les partenaires sociaux sur des indicateurs qui permettraient de déterminer la durée d'application de ces mesures. A l'heure actuelle, l'exécutif semble vouloir opter pour deux indicateurs : un indicateur concernant le stock du marché du travail (taux de chômage, nombre de chômeurs, taux d'emploi) et un autre concernant le flux (nombre d'embauches, augmentation des recrutements..). Une fois ces indicateurs déterminés, les mesures provisoires resteraient en application tant qu'un certain seuil de ces indicateurs ne serait pas atteint, et les dernières mesures définitives entreraient en vigueur une fois passé le seuil. Dans les faits, elles devraient donc entrer en application bien après le 1er avril 2021. Le ministère du Travail table sur une entrée en application au second semestre 2021, avec peut-être des aménagement selon les situations.

Le ministère assure par ailleurs vouloir synchroniser l'entrée en vigueur des mesures concernant les demandeurs d'emploi et celles concernant les entreprises, mais affirme que toutes les mesures n'entreront pas nécessairement en application en même temps. S'il souhaite en appliquer la majeure partie courant 2021, probablement au second semestre, le bonus-malus des entreprises pourrait n'entrer en vigueur qu'en 2022, le ministère arguant que ce bonus-malus se basant sur les embauches de l'année passée, il aurait un impact sur les entreprises dès 2021.

Durant ces discussions, le mode de calcul du salaire journalier de référence (SJR) est également abordé, afin d'assurer un minimum à tous les allocataires, en dépit d'une évolution de ce mode de calcul qui va mécaniquement faire baisser les allocations de nombreux demandeurs d'emploi.

Selon le ministère, les concertations vont se poursuivre, et une nouvelle réunion multilatérale sera organisée la deuxième ou troisième semaine de février, afin de déboucher rapidement sur un décret mentionnant les dispositifs particuliers qui s'appliqueront pour les mois à venir et les indicateurs permettant de déterminer la date d'entrée en application définitive des dernières mesures.

Reforme du chômage et démission

Les salariés disposant d'au moins 5 années d'ancienneté dans leur entreprise puissent bénéficier de l'assurance chômage lorsqu'ils démissionnent en vue de réaliser un projet professionnel. La mesure est en vigueur depuis le 1er novembre 2019.

Reforme du chômage rétroactive

Les mesures contenues dans la réforme de l'assurance chômage ne s'appliquent qu'aux nouveaux entrants à compter de la date de leur entrée en vigueur. Il n'y aura pas d'application rétroactive de la réforme de l'assurance chômage pour les demandeurs d'emploi qui perçoivent déjà les allocations chômage.

Réforme de l'assurance chômage et cadre

Dans le but d'encourager le retour à l'emploi, un mécanisme de dégressivité est introduit au début du 7e mois pour les salaires supérieurs à 4 500 euros bruts mensuels. La rémunération de ces salariés est réduite de 30%, avec un plancher fixé à 2 261 euros net. Ce mécanisme, qui devait entrer en application au 1er avril 2020, ne le sera au final pas avant le le second semestre 2021 Il est cependant possible qu'il entre en vigueur de façon provisoire avec une dégressivité à partir du neuvième mois seulement.

Réforme de l'assurance chômage et intermittent

Le régime des intermittents du spectacle a été réformé en avril 2016. Là encore, la réforme ne s'était pas faite sans heurts. Valables jusqu'en 2020, les mesures de la réforme du chômage des intermittents prévoient une ouverture des droits au chômage pour les artistes et techniciens à compter de 507 heures travaillées sur 12 mois, au lieu de 10, ainsi que la hausse d'un point de la contribution patronale d'assurance chômage. Les intermittents du spectacle constituent l'une des rares catégories à ne pas être impactée par la nouvelle réforme de l'assurance chômage et notamment par l'instauration d'un système de bonus-malus.

Réforme de l'assurance chômage et bonus-malus

Un système de bonus malus est instauré dans un premier temps à compter du 1er janvier 2020 pour les entreprises de plus de 11 salariés dans les 7 secteurs d'activité identifiés par l'exécutif comme les plus concernés par la précarité et l'enchaînement des CDD ou des missions d'intérim. Dans ces secteurs, estime le gouvernement, les entreprises emploient, en moyenne, deux personnes en contrat stable pour plus de trois personnes en contrat précaire, soit par exemple plus de 3 CDD pour 2 CDI.

A compter du 1er janvier 2020, plus le nombre de salariés qui s'inscrivent à Pôle Emploi après avoir travaillé pour une entreprise (fin de CDD, de mission d'intérim, licenciements, ruptures conventionnelles) est important par rapport à son effectif total, plus elle paie de cotisations patronales à l'assurance chômage. A l'inverse, plus une société consent d'efforts pour réduire le nombre de personnes qui s'inscrivent à Pôle Emploi, moins elle paiera de cotisations (de 3 à 5% de la masse salariale, en fonction de la pratique de l'entreprise). La réforme de l'assurance chômage prévoit également une taxe forfaitaire de 10 euros pour les entreprises qui abusent des CDD d'usage, à l'exception des employeurs de salariés intermittents. Ces derniers conservent toutefois la cotisation patronale supplémentaire de 0,5% introduite par la convention de mars 2017.

Le bonus-malus étant basé sur les embauches de l'année précédente, il aurait dû s'imposer aux entreprises à compter de mars 2021, mais avec la crise du coronavirus, cela n'a finalement pas été le cas. Le gouvernement prévoit maintenant que l'année 2021 pourrait être celle d'observation des comportements d'embauche des entreprises, pour une application du bonus-malus à compter de 2022, exception faite des entreprises des secteurs les plus touchés par la crise.

Pôle Emploi et la réforme de l'assurance chômage

Pôle Emploi est un acteur à part entière de la nouvelle réforme de l'assurance chômage. Il lance en effet une nouvelle offre d'accompagnement et de services à destination des demandeurs d'emploi, des entreprises et des travailleurs précaires :

  • Tous les salariés qui démissionnent pour réaliser un projet professionnel peuvent bénéficier d'un accompagnement gratuit en vue de l'élaborer à compter du 1er janvier 2020
  • Les chômeurs ayant reçu une proposition d'emploi stable mais ayant besoin d'une remise à niveau de leurs compétences peuvent bénéficier d'une formation sur-mesure à compter du 1er janvier 2020
  • Dans les 4 premières semaines suivant leur inscription à Pôle emploi, les chômeurs peuvent bénéficier de 2 demi-journées d'accompagnement intensif avec Pôle emploi à compter du 1er janvier 2020
  • Les travailleurs précaires bénéficieront (ceux qui cumulent l'ARE avec un salaire) peuvent bénéficier d'un accompagnement dédié à compter du 1er janvier 2020
  • Les chômeurs peuvent bénéficier de nouvelles aides pour répondre à une offre de poste à compter du 1er janvier 2020.

Réforme de l'assurance chômage et mode de calcul

Le montant de l'allocation chômage se base sur le salaire journalier brut de référence. Ce dernier est défini à partir de tous vos salaires bruts des 12 derniers mois, primes comprises, mais hors indemnités liées à la rupture de votre contrat. Pour fixer le montant journalier de votre allocation, Pôle emploi utilise deux formules et retient le résultat le plus élevé entre :

  • 40,4% du salaire journalier de référence + 12€
  • ou 57% du salaire journalier de référence.

En cas de résultat inférieur à 29,26 euros, Pôle Emploi retient ce montant. Dans tous les cas, l'allocation ne peut pas dépasser 75% du salaire journalier de référence. L'allocation chômage versée chaque mois par Pole Emploi correspond au montant de l'allocation journalière multiplié par le nombre de jours du mois (minimum 28 et maximum 31). 

La réforme de l'assurance chômage prévoit d'une part une dégressivité de l'allocation pour les anciens salariés les mieux payés à compter du 1er novembre 2019 et un nouveau mode de calcul de l'indemnisation, basé non plus sur les seuls jours travaillés mais sur le revenu mensuel du travail, à compter du 1er avril 2021 (mesure initialement prévue pour le 1er avril 2020), avec un plancher à 65% du salaire net mensuel moyen et un plafond équivalent au montant du salaire net mensuel moyen. Par exemple, à compter du 1er avril 2021 (si la date d'entrée en vigueur n'est pas de nouveau reportée), tous les salariés qui ont gagné en moyenne 1 200 euros par mois (soit l'équivalent du Smic) sur une période d'un an auront une indemnité de 960 euros par mois pendant 12 mois.

Mais le mode de calcul du salaire journalier de référence (SJR), a été considéré par le Conseil d'Etat comme e entraînant une rupture d'égalité entre les demandeurs d'emploi en emploi continu et ceux en emploi discontinu. Plusieurs options sont envisagées pour y remédier

  • Un plancher qui ne prendrait pas en compte tous les jours non travaillés, solution vers laquelle semble se diriger l'exécutif
  • La sortie de la période de calcul des périodes de travail les plus anciennes
  • Le report de la dégressivité des allocations supérieures à 4 500 euros du septième au neuvième mois d'indamnisation. Cette mesure ne serait cependant a priori valable que durant la crise économique, et disparaitrait lors d'un relatif retour à la normale économique.

Le ministère assure vouloir trouver l'équilibre entre une somme qui garantirait un minimum de pouvoir d'achat, qui soit tout de même incitative à la reprise, et un mode de calcul qui ne garantisse pas une trop grosse différence de traitement entre des situations proches. L'idée avancée est qu'actuellement, deux personnes ayant travaillé le même nombre d'heure, mais l'une de façon continue à temps partiel, l'autre à temps plein mais de façon discontinue, vont avoir des allocations extrêmement différentes, et le gouvernement affiche comme objectif de sensiblement réduire cette différence. Le ministère du Travail affirme vouloir faire entrer en vigueur cette nouvelle mesure à un horizon pas trop lointain, tout en tenant compte du contexte. Elle pourrait donc s'appliquer au second semestre 2021.

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